0 引言
政府投资基金，是在政府引导下以市场化方式配置资源的重要手段。经过数十年的发展，我国政府投资基金的数量与规模逐渐增长，成为财政与金融互动、政府与市场协作的关键途径，在支持国家重大战略、推动区域协调发展、引导资本流向战略性新兴产业等方面发挥了不可替代的作用。党的二十届三中全会提出，鼓励和规范发展天使投资、风险投资、私募股权投资，更好发挥政府投资基金作用，发展耐心资本，进一步明确了这一政策工具的战略定位。《国务院办公厅关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》以下简称《指导意见》）为未来政府投资基金发展明确了方向，要求构建更加科学高效的政府投资基金管理体系，促进政府投资基金高质量发展。
近年来，不少学者从多个角度开展研究，包括政府投资基金发挥的重要作用，政府投资基金体现怎样的政策导向，政府投资引导效果如何，其运作中面临的挑战和未来改革方向等，为提升政府投资基金的运作效率，发挥政府投资基金在推动国家经济高质量发展中的长效作用提出了政策建议。但现有文献多集中于政府投资基金总体运作情况和发展对策分析，较少针对水利或某一领域运用政府投资基金开展专项研究。
因此，本文在梳理政府投资基金概念内涵的基础上，分析水利领域用好政府投资基金的积极意义，明晰政府投资基金的设立原则和运作要点，剖析水利领域运用政府投资基金典型案例，研究提出水利领域用好政府投资基金的政策建议，为推动水利领域充分运用政府投资基金，进一步发挥政府投资的放大效应，吸引带动更多社会资本，“两手发力”推动水利高质量发展提供参考借鉴。
1 政府投资基金的概念和内涵
根据《指导意见》，政府投资基金是各级政府通过预算安排，单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导各类社会资本支持相关产业和领域发展及创新创业的投资基金。在以往的各类政策文件、理论研究和实践操作中，还存在“政府出资产业投资基金”“政府引导基金”等不同名称。
按照投资方向，政府投资基金主要分为产业投资类基金和创业投资类基金。根据国家发展改革委发布的《政府出资产业投资基金管理暂行办法》，其支持领域可进一步细分为非基本公共服务领域、基础设施领域、住房保障领域、生态环境领域、区域发展领域、战略性新兴产业和先进制造业领域以及创业创新领域等。
政府投资基金是产业、财政、金融等多种政策联合创新的结果。从产业的视角，政府投资基金的政策目标和功能定位是支持现代化产业体系建设，加快培育发展新质生产力。从财政的视角，政府投资基金是通过引导社会资本参与，放大资金倍数，实现财政支持产业发展方式的创新。从金融的视角，政府投资基金具备私募股权投资基金的一般属性，有规范化的运作流程。总体来说，政府投资基金是在政府引导、财政支持下，金融服务实体经济的有效途径。
2 水利领域运用政府投资基金的积极意义
近年来，在国家政策引领下，政府投资基金已成为我国金融体系、地方经济发展和产业结构调整的有生力量。水利作为支撑我国社会经济高质量发展的重要基础设施，契合政府投资基金的重点支持领域，面对未来一段时期持续高位的投资需求，要充分认识到运用政府投资基金支持水利高质量发展的积极意义。
2.1 符合国家政策导向
党的二十届三中全会对更好发挥政府投资基金作用提出了明确要求。2024年中央经济工作会议强调，要加强财政与金融的配合，以政府投资有效带动社会投资?！吨傅家饧方徊矫魅妨苏蹲驶鹬С窒执堤逑到ㄉ韬图涌炫嘤⒄剐轮噬Φ哪勘甓ㄎ唬富巳鞒痰脑俗饕?。水利领域的基础设施建设和科技创新既是未来一段时期的重点任务，也符合政府投资基金的支持方向，要积极落实党中央、国务院相关精神和要求，运用政府投资基金助推水利高质量发展。
2.2 有利于缓解水利投融资难题
近年来，水利建设资金存在“供需不平衡”的问题。一方面，水利建设任务重，资金需求大?！笆濉笔逼谌ㄉ柰瓿赏蹲誓昃?946亿元，是“十二五”年均投资的1.7倍。2022年以来全国水利投资规模连续3年突破万亿大关，未来一段时期每年投资规模预计将维持在1.2万亿元左右。另一方面，财政作为水利建设资金来源主渠道，总体规模有限。受经济增速放缓、财政收支紧平衡、地方政府隐性债务问题等因素影响，各级政府对水利的投入有限。政府投资基金不同于传统的财政资金使用方式，可以通过市场机制广泛吸引社会资本和金融资本，使有限的财政资金更好发挥“杠杆”作用，有助于解决水利项目资本金不足、资产负债率攀升等投融资难题。
2.3 有助于推进水利市场化改革
政府投资基金要进行市场化运作，基金管理人等相关方要有专业化水平，基金的“募、投、管、退”各项活动要遵循法制化规范化要求。因此，政府投资基金的参与有助于推动水利领域从传统的政府主导型管理模式向市场化运营模式转变。相关水利企业和项目要在确保水利公益性功能正常发挥的前提下，对标市场化改革要求，明晰水利资产权属，优化水利项目收益机制，完善水利企业现代化治理结构，提升水利新质生产力发展水平，从而推动水利领域各项改革走向纵深。
3 政府投资基金的设立原则和运作要点
政府投资基金是专业性较强的金融工具，水利领域在探索运用该类基金时，要充分了解相关政策要求，把握好基金的设立原则和运作要点。基于政府投资基金的功能和属性，在基金的设立和运作过程中要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合。
3.1 政府投资基金设立时应把握的原则
政府投资基金是政府实现特定发展目标的政策工具，在基金的设立阶段，政府要发挥主要作用，把握好基金的引导性、合理性和长期性。
一是突出基金的引导性。我国政府投资基金设立的初衷是为了以政府投资有效带动社会投资，扶持重点产业发展，而不是以招商引资为目的。要围绕建设现代化产业体系和培育发展新质生产力，针对市场不能充分发挥作用的薄弱环节，通过设立和运用政府投资基金，使这些领域的发展潜力和获利能力更易被市场识别，同时以政府信用作为背书降低投资风险，增强社会资本跟进投资的意愿，从而弥补市场失灵，有效引导社会资本投向重点领域。
二是加强基金布局的合理性。各级政府在新设基金时要保持谨慎，对其必要性和可行性进行充分评估论证，落实分级管理要求，严格履行审批程序，避免盲目跟风设立基金。省级政府要对本省范围内的基金进行统筹管理，根据相关规划和当地财政、产业、债务等情况，因地制宜确定基金定位，加强对下级政府设立基金的指导，避免投资领域“同质化”，防止重复投资和无序竞争。
三是注重基金运作的长期性。政府投资基金作为长期资本、耐心资本，具有跨周期和逆周期调节作用。在基金设立阶段，要放眼长远，结合基金扶持产业的发展规律，确定与之相适应的存续期。积极对接各类耐心资本，争取全国社会保障基金、保险资金等出资，保障基金的稳定性。在需要长期布局的领域，可采取接续投资方式，确保投资延续性。健全基金绩效管理机制，考虑基金在短时间内较难充分发挥政策效果的特点，改变以单个项目或单一年度盈亏作为依据的考核方式，设置长期性绩效目标，建立全链条、全生命周期的考核评价体系。
3.2 政府投资基金运作中应注意的要点
政府投资基金要按照市场化、法治化、专业化原则规范运作，包括募资、投资、管理和退出等各个环节。
在募资方面，政府投资基金母基金组建时，可以吸引社会资本按比例出资，也可以由政府全额出资。政府出资方式主要包括通过预算直接出资、安排资金并委托国有企业出资等。政府出资设立基金，应由财政部门结合基金设立情况和财政承受能力，合理确定出资规模、比例和时间安排，并将政府出资按规定纳入财政预算管理。
在投资方面，政府投资基金要围绕自身政策目标定位，建立科学规范的项目选择机制和投资决策机制，不与民争利。基金可采取参投或直投项目方式进行投资。参投一般是指政府投资基金母基金与社会资本共同建立子基金进行投资，子基金中政府投资基金的比例一般不超过30%或40%，且不能成为第一大股东。子基金原则上以直投项目方式进行投资，要控制基金层级，防止多层嵌套影响政策目标实现。鼓励创业投资类基金采取母子基金方式。
在管理方面，政府投资基金要着眼于政府引导、市场化运作和专业化管理的有机统一。一方面，要充分发挥市场机制作用。根据基金公司制、有限合伙制等不同的组织形式，选取自我管理、委托管理等适宜的管理模式。充分发挥基金托管机构、基金管理人作用，通过建立健全绩效管理机制、容错机制、正向激励机制等鼓励其履职尽责。同时营造良好的市场环境，鼓励取消基金及管理人注册地限制，鼓励降低或取消返投比例等。另一方面，政府既不能缺位，也不能越位。政府要依法合规履行监管职责，其中，财政部门履行政府出资人职责，负责基金的预算、绩效、国有资产等管理；发展改革部门负责基金信用管理，并会同行业主管部门发挥布局规划和投向指导评价作用；证券监督管理机构按职责组织开展基金登记备案和相关监管工作。同时，政府要在理解和尊重基金发展规律和项目投资特点的前提下，通过监督投向、跟踪投资进度、委派观察员等方式，促进基金合规运作，而不以行政手段干预基金日常管理事务。
在退出方面，政府投资基金要建立健全基金退出管理制度。基金管理人要制定退出方案，合理确定退出期，明确退出条件。政府和社会资本各方投资人在完成投资绩效和政策目标，或者基金进入退出期时，采取股权转让、股权回购、首次发行上市、市场并购以及到期清算等方式退出。退出时，要在收益分配、损失分担等方面公平维护各方出资人利益，?；ど缁嶙时竞戏ㄈㄒ?。同时，政府要研究制定基金退出政策指引，完善资本市场体系，探索简化优化项目退出、份额转让等业务流程，进一步畅通多层次、多渠道的退出机制。
4 水利领域运用政府投资基金典型案例
近年来，各地在运用政府投资基金支持水利基础设施建设方面也开展了一些有益的实践探索。从运用方式看，主要包括运用已有的综合性政府投资基金支持水利建设，以及单独发起设立水利专项政府投资基金这两种类型。
4.1 运用已有政府投资基金的典型案例
4.1.1 引江补汉工程运用国家绿色发展基金
引江补汉工程是南水北调中线后续工程首个开工项目，静态总投资551.6亿元。中国南水北调集团江汉水网建设开发有限公司（以下简称“江汉水网公司”）作为项目法人，积极拓宽投融资渠道，成功引入国家绿色发展基金等战略投资人，落实工程建设资本金。
国家绿色发展基金成立于2020年，采取公司制形式，首期由财政部、长江经济带沿岸11个省市、金融机构、国有企业及民营企业共同出资成立，规模达885亿元?；鸲ㄎ挥诜癯そ么躺⒄?，重点投向环境?；ず臀廴痉乐?、生态修复等外部性强的绿色发展领域。基金主要通过股权投资、联合设立基金等方式投资行业龙头，也可直接进行具体的项目投资。
2023年，南水北调集团通过市场挂牌，成功引入国家绿色发展基金股权投资15亿元对江汉水网公司增资?；鹂砂凑障喙匦楹陀泄胤煞ü娌斡牍局卮笊募喽?，在持有股权5年后，可通过向经南水北调集团认可的第三方受让其所持股权的方式退出。此次增资扩股完成了南水北调后续工程单笔最大市场化股权融资，也是通过市场公开挂牌方式引入战略投资者共同参与国家重大水利基础设施建设的首单，扩大了工程股权融资规模，有力保障了工程建设的资金需求。
4.1.2 南昌设立赣水投资子基金
为推进城乡供水一体化工作，江西省水利投资集团有限公司（以下简称“江西水投”）与省内各市县地方政府签署合作协议，承担城市及农村供水基础设施建设、改造、管理等职责。在江西省水利厅指导下，江西水投成功对接江西南昌市小微企业创业创新基地城市示范专项基金（以下简称“双创”母基金），以设立子基金的方式，为持续实施城乡一体化供水项目提供融资支持。
“双创”母基金设立于2015年，由南昌市财政局和工信局共同履行出资人职责，旨在加快推动南昌产业结构调整和升级。2017年—2019年南昌市财政共下达“双创”母基金4亿元，全部用于引导型子基金投资。单只子基金资本总额不低于1亿元，母基金对引导型子基金的出资比例不超过40%，同时引入社会资本共同参与。各子基金独立运作，由子基金受托管理机构负责子基金的日常运行和投资管理。
2020年，南昌赣水投资基金作为“双创”母基金的引导型子基金正式成立?；鸩捎糜邢藓匣镏颇Ｊ剑灼诠婺?.022亿元，其中，“双创”母基金出资0.55亿元，江西水投出资1.45亿元，江西金控投资管理中心（基金管理人）出资220万元?；鸫嫘?年（3投资期，3年退出期，可延长1年），主要投资方向为江西水投集团产业。
4.2 设立水利专项政府投资基金的典型案例
湖南省水利发展投资基金（以下简称“湖南水利基金”）是政府出资设立水利专项政府投资基金的典型代表。湖南水利基金以财政资金引导社会资本投资于多个水利项目，提升了防洪、灌溉、水电等领域的公共服务水平，为水利领域政府投资基金设立和运作提供了宝贵经验，其主要做法如下。
2015年，湖南省为充分发挥财政资金的引导放大效应、撬动各类社会资本共同推进水利建设，同时也为弥补湖南省水利发展投资有限公司（现并入湖南省港航水利集团，以下简称“湖南水投”）资本金不足的问题，省财政厅与省水利厅共同研究制定了《湖南省水利发展投资基金设立方案》，经省政府批准，由湖南水投发起设立了湖南水利基金。
基金募集方面，湖南水利基金总募集金额为6.95亿元。其中，湖南省财政厅出资3亿元，来源为2015—2017年省级水利相关财政资金，未新增财政支出；在子基金层面，由社会资本出资3.95亿元，参与设立子基金并投资标的企业股权。此外，基金在项目层面发挥撬动作用，引导社会资本4.14亿元成立项目公司，并落实项目贷款38.14亿元。
基金投资方面，湖南水利基金累计设立5支项目子基金，投向了湖南省内城市防洪、河湖连通、清洁能源、农村饮水安全等水利项目，提升了项目所在区域防洪排涝能力和生态补水能力，促进了饮水安全与巩固提升，带动了城市品位提升和沿河土地升值，有效地支撑了当地的经济社会发展。
基金管理方面，湖南水投于2016年成立了基金管理公司，负责对基金进行全过程管理。在投资对象选择上，聚焦湖南省内符合国家产业政策、准公益且能确保资金安全回收的涉水项目，接受湖南省水利厅的行业指导；在内部管理上，严格遵守基金业协会以及省财政、发展改革、国有资产监督管理、证券监督管理部门的检查督导，坚持只向专业的机构投资者募集资金；投资决策委员会实行票决制，所有投资项目同步上报集团三重一大决策，并报送省级国有资产监督管理部门审批或备案；自有资金和募集资金按要求严格分离，及时报送基金业协会备案，按时进行信息披露；坚持投中、投后跟踪分析管理。
基金退出方面，目前基金较好实现了设立之初的政策目标，已进入了退出期。截至2024年年底，已成功完成2个项目的退出和1支基金的份额转让，主要退出方式为大股东回购基金份额，共计退出资金1.84亿元。同时，为拓宽基金退出路径，港航水利集团谋划发行基础设施不动产投资信托基金（REITs），拟通过政府投资基金与REITs平台的对接，形成盘活存量与新增投资的良性循环。
4.3 案例分析
从典型案例的探索实践来看，在水利领域运用政府投资基金是可行且有效的。水利领域运用政府投资基金，从可用基金级别看，主要包括国家级、省级或市级综合性政府投资基金，如国家绿色发展基金、宁夏黄河流域生态?；ず透咧柿糠⒄瓜刃星ㄉ杌?、贵州“四化”及生态环?；鸬?；从具体运用方式看，可通过直投水利项目或在母基金下设水利子基金的方式，支持区域水利基础设施建设。通过充分发挥政府投资基金的优势，可以为水利项目、水利企业提供资金支持，引入专业管理，有助于解决水利领域现有投资不足和管理薄弱的问题。
但同时也要看到，政府投资基金的本质是高度市场化的金融产品，要实现良性运作归根到底是要能够获得一定的财务回报。但水利基础设施受限于建设周期长、达产达效慢、市场化程度低等诸多客观因素，投资收益率明显低于其他行业，特别是新兴产业，基金收益水平对社会投资人的吸引力不强。在当前水利项目盈利能力普通较差的情况下，必须通过深化水价改革等市场化改革措施，不断提升水利项目盈利能力，才能更好地发挥政府投资基金在水利领域的积极作用。
5 水利领域用好政府投资基金的建议
在当前国家政策大力支持、水利高质量发展有迫切资金需求的形势下，各级水利部门应借鉴已有案例经验，积极与当地财政、发展改革部门和证券监督管理机构沟通协调，多措并举加大对水利领域运用政府投资基金的支持力度，争取将政府投资基金作为“两手发力”推动水利高质量发展的有效工具。
5.1 科学选择运用方式
政府投资基金是实现政策目标的工具，而不是政策目标本身，不能只做“形式创新”、为了设立基金而设立基金，应综合考虑当地水利高质量发展的实际需求和投融资环境，依法合规运用基金，严防资金闲置和各类风险。要充分用好已有政府投资基金，积极对接国家绿色发展基金、国家新兴产业创业投资引导基金以及其他国家级或区域性支持水利领域的政府投资基金，通过直投水利项目、联合设立子基金或对地方基金出资等方式，形成资金联动，合力支持水利高质量发展。如确需新设立水利专项政府投资基金，应商当地财政、发展改革部门，结合已有相关基金设立情况、财政承受能力以及水利相关规划和资金需求等，充分论证设立基金的必要性和可行性，科学制定基金设立方案，发挥耐心资本的实效。
5.2 明确基金投资方向
政府投资基金虽然不以营利为主要目的，但是也要有一定的收益，才能广泛吸引社会资本参与。在水利领域，纯公益性的防洪等项目应继续纳入公共财政保障，不应作为基金投资对象；准公益性水利基础设施和发展新质生产力等是政府投资基金的适宜投向。一方面，要聚焦具有一定收益的水利基础设施，在推动灌区、水库、引调水工程建设等方面发挥政府投资基金的引领带动作用，提高水安全保障能力。另一方面，要加大对数字孪生水利体系建设、发展节水产业等方面的支持力度，着眼科技创新，投早、投小、投长期，提升自主创新能力和关键核心技术攻关能力。
5.3 优化基金方案设计
水利基础设施具有公益性强、建设运营周期长等特点，要在遵循政府投资基金设立原则和运作要点的前提下，量身定制、科学设计基金方案，提升水利领域政府投资基金运作的科学性和规范性。在设立阶段，按照“以投定募”的思路，合理设置基金规模和政府出资比例。在“募”的环节，与保险、养老等中长期资本以及水利产业链上下游国有和民营资本等各类潜在投资人以及基金管理人进行沟通，协调好各方诉求。在“投”的环节，兼顾基金的水利政策目标与社会经济效益，明确基金投向范围；匹配水利项目长周期特点，合理设置基金存续期，保障资本结构长期稳定。在“管”的环节，加大政策引导，发挥政府在行业指导、制度完善及服务提供等方面的积极作用，加强优质水利项目谋划、培育、储备、实施等全过程服务。在“退”的环节，畅通基金退出渠道，争取财政资金在退出后进行循环再投资，形成政府投资基金支持水利的长效机制。
5.4 推进水利市场化改革
为了与潜在投资者较高的回报预期相匹配、更广泛吸引各类社会资本参与，要深化水利市场化改革，切实提高水利项目和行业收益水平。深化水价改革，科学核定水利工程供水定价成本，合理确定盈利水平，动态调整水利工程供水价格。培育水利市场主体，做强做优做大水利企业，增强面向市场的融资能力和运作水平。大力培育和发展壮大水经济，健全完善水生态产品价值实现机制，鼓励以水安全保障为导向的发展模式（WOD）。明晰水利领域自然垄断环节和竞争性环节划分标准，探索综合性水利枢纽公益性资产和经营性资产剥离路径，推动各类经营主体进入具有供水、发电等效益的竞争性环节，发挥市场在资源配置中的决定性作用。
5.5 加强基金培训宣传
政府投资基金作为一种金融工具，具有较强的专业性，各级水行政主管部门应采取多种形式，进行全方位的培训和宣传。一方面，开展“对内”培训。开展政策解读、业务培训和案例推广，推动水利领域充分认识政府投资基金在创新财政资金使用方式、拓宽水利基础设施投资资本金来源、降低企业负债率等方面发挥的重要作用，深入理解新形势下相关政策法规、操作规则和管理要求。另一方面，开展“对外”宣传。充分利用各类媒体和平台，及时宣传报道水利领域运用政府投资基金的研究进展和实操动态，吸引各类潜在投资人以及基金服务机构广泛参与，共同谋划水利领域政府投资基金高质量发展。
6 结语
政府投资基金将政府作用和市场机制相结合，是落实“两手发力”推动水利高质量发展的有效工具。水利领域用好政府投资基金，应遵循市场化、法治化、专业化原则，规范设立和运作基金。各地水利部门在选择运用政府投资基金的具体方式时，应优先考虑争取国家绿色发展基金等国家级或区域性综合基金支持，在确有需要的情况下再科学论证、规范设立水利专项政府投资基金。同时，应兼顾基金的政策性和市场性，优化设计基金方案，科学划定投资范围，加大政策支持力度，引入与水利基础设施建设运营周期相匹配的耐心资本。此外，还需通过深化水价改革、推动水生态产品价值实现等措施，不断提升水利项目和行业收益水平，才能有效打通“募、投、管、退”各环节，更好地发挥政府投资基金作用。
来源：水利发展研究，网络首发论文 作者：严婷婷 李佼 刘定湘 庞靖鹏
