0 引 言
水文是推动水利高质量发展的基础性先行性工作，是国民经济和社会发展不可缺少的基础性公益事业。水文工作通过监测和分析水位、流量、降水量、泥沙、蒸发、地下水、水质、墒情等水文要素，对水资源的量、质及其时空变化规律的研究，以及对洪水和旱情的监测与预报，为水资源管理、防汛抗旱减灾、水生态?；ず途蒙缁岱⒄固峁┗拘畔⒑涂蒲葜С?。党中央、国务院和水利部十分重视水文工作，多年来持续推动水文体制改革。2007年《中华人民共和国水文条例》（以下简称《水文条例》）颁布施行，确立了水文管理体制，标志着我国水文工作进入了有法可依、规范管理的新阶段。2021年3月，水利部办公厅关于印发2021年水文工作要点的通知，明确要求理顺水文体制机制；同年12月，水利部、国家发展改革委印发《全国水文基础设施建设“十四五”规划》，提出改革创新水文管理体制和运行机制，建立稳定高效可持续的水文管理体系。随着水文体制改革不断推进，各?。ㄗ灾吻⒅毕绞校┝⒆愕厍导驶剿餍纬闪私衔榷ǖ墓芾砟Ｊ?，如垂直管理、属地管理、双重管理等。但与此同时，地方社会经济发展对水文服务提出了更多需求和更大挑战，促使水文业务范围不断延伸，客观上要求不断深化水文体制改革、创新管理模式。因此，及时系统梳理总结我国水文体制改革要求与地方实践，总结分析现有水文管理典型模式，科学研判水文体制改革趋势并给出对策建议，对进一步深化我国水文管理体制改革具体参考意义。
1 我国水文体制改革政策要求与地方实践
1.1 国家机构改革相关政策要求
从国家相关政策来看，水文的地位与作用得到进一步明确，行业管理和垂直管理不断加强。党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》和第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的《国务院机构改革方案》指出，要改革机构设置，优化职能配置，积极构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系。2017年，按照中编办批复的承担行政职能事业单位改革试点方案，水利部机关增设“水文司”，新水文司承担水文行政管理职能，负责组织指导全国水文工作，负责水文水资源（含水位、流量、水质等要素）监测工作，负责国家水文站网建设和管理；组织实施江河湖库和地下水监测；发布水文水资源信息、情报预报；进一步明确了水文的地位与作用，强化了水文系统的行业管理和垂直管理。同时，原水利部水文局（水利信息中心）更名为水利部信息中心，加挂“水利部水文水资源监测预报中心”牌子，增设水利部水文水资源监测评价中心（副局级），水文行政管理和业务职能得到了“双加强”。
分析地方相关改革做法，目前，各?。ㄗ灾吻⒅毕绞校┰诠一垢母镎叩目蚣芟?，一方面，水文行政职能统一收归水利厅（水务局），由水利厅（水务局）内设处室承担，并负责对接水利部水文司和指导全省水文工作；另一方面，省级水文机构作为水利厅（水务局）直属事业单位，如山东省水文中心、江西省水文监测中心、辽宁省河库管理服务中心、安徽省水文局等，以此强化水文行业专业指导。
1.2 地方水文部门改革实践
调研发现，近年来，为贯彻落实党中央国务院关于国家机关改革相关决策部署，紧跟水利部职能优化方向，各?。ㄗ灾吻⒅毕绞校┝⒆愕钡厥导是榭?，不断深化水文体制改革。
总体来看，双重管理在地方水文体制改革实践中处于主流地位?！端奶趵饭娑?，省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门主管本行政区域内的水文工作，其直属的水文机构接受上级业务主管部门的指导，并在当地人民政府的领导下具体负责组织实施水文管理工作，这从法律法规上为水文实行以垂直管理为主的双重管理提供了依据。据不完全统计，全国已不同程度实施双重管理的?。ㄗ灾吻?、直辖市）占大多数，其中，山东、河南、湖南、广东、广西、云南等?。ㄗ灾吻┑牡厥屑端幕谷渴迪至怂毓芾?，全国共计136个地市级水文机构和303个县级水文机构实行了双重管理。以山东为例，2007年以来，山东省水文工作以管理体制改革为突破口，积极推行水文双重管理，全省17个市水文局于2011年12月全部实现了由省水利厅和地方政府的双重管理。针对县级水文机构缺失、县及县以下水文管理服务不到位问题，山东省大力推动以县级水文机构为主体的基层水文管理服务体系建设，进一步理顺了水文管理体制，75个县级水文机构于2017年12月获得省编办批复设立，并于2018年全部组建完成并投入运行，实现了市以下水文由“市局统管”向“市县两级分管”转变，打通了水文管理服务“最后一公里”。目前，山东省水文系统的人财物由省水文中心统一管理，省财政资金及地方财政补助资金均纳入预算，实行统一核算与管理，地方水文机构接受上级业务主管部门指导的同时，在当地人民政府的领导下具体负责组织实施水文管理工作。
与此同时，我国一些地区实行垂直管理、属地管理、流域管理等模式，机构设置与具体措施各具特色。一是垂直管理，以黑龙江省等为例，根据省编委印发的关于省水利厅所属事业单位的改革方案，黑龙江省水文水资源中心按行政区域设立了哈尔滨分中心、齐齐哈尔分中心等10个分支机构，全省水文工作机构实行垂直管理。二是属地管理，以浙江省为例，浙江省水文管理中心不承担行政职能，不从事经营活动，所需经费由省财政全额保障；市、县水文机构设置与省级基本对应，市、县水行政主管部门下设公益性事业单位承担水文工作职责，经费由同级财政全额保障。三是流域管理，以江西省为例，江西省水文监测中心按照流域管理和行政区域管理相结合的原则，设立了赣江上游、赣江中游、赣江下游、抚河、信江饶河、修河、鄱阳湖等7个水文水资源监测中心，为省水文监测中心所属正处级分支机构，负责其管辖范围内的水文管理工作。
2 水文管理典型模式分析
在文献调查基础上，针对山东省、浙江省等典型地区开展了水文管理体制情况调研，梳理总结典型水文管理模式的优势与不足。
2.1 垂直管理模式
20世纪60年代末，水文垂直管理模式在全国正式确立，对推动我国水文事业发展起到了至关重要的作用。一方面，水文工作施行垂直管理，其优势在于能够有效发挥省水文机构统揽全省水文工作布局、协调各水文分中心的作用，进而根据水域、地域、气候条件等因素实现对水文系统人员、经费、业务等的全方位统筹，发挥资源合力。另一方面，有助于省水利厅加强对水文水资源工作对的专业化指导与业务支持，强化省水文机构发挥系统内统筹和外部沟通协调的作用，增强水文监测能力。
以此同时，垂直管理模式也存在较多问题，尤其是随着地方经济社会发展对水文服务的要求不断提高，其弊端日益凸显，突出表现为该模式容易造成基层水文机构与地方政府管理脱节、水文服务与地方经济社会发展脱节等。具体来看，一是不利于各级水文部门与地方及有关部门之间的沟通，地方水文机构不能及时了解和掌握当地防汛抗旱、水资源管理以及经济社会发展对水文工作的需求，难以融入地方经济社会，阻碍水文服务功能的有效发挥；二是不利于地方政府及有关部门主动支持水文工作，主要体现在地方经费投入渠道不畅、投入金额不足，制约了水文事业的持续发展。
2.2 属地管理模式
相较于垂直管理模式，水文属地管理体制在服务地方政府、地方水利等方面具有显著优势。首先，作为同级水行政主管部门支撑单位，各级水文机构能够深度融入地方经济和水利发展大局，及时了解和掌握地方防汛抗旱、水资源管理及经济社会发展对水文工作的需求，从而更好地服务支撑地方经济和水利高质量发展。其次，有助于畅通水文与水利其他领域人才交流渠道，为基层水利改革发展输送专业型优秀人才，拓宽了水文人才队伍成长通道。然后，各级水文机构隶属地方政府管理序列，能够得到政府及相关部门的主动支持，更易获得地方政府财政经费的积极投入。
然而属地管理体制同样存在弊端，一方面，会弱化水文系统的资源整合能力，省水文机构难以统揽全省水文工作布局，内部资源交流不畅，无法在相同条件下或相同区域内得到充分利用和开发，在一定程度上可能会造成资源浪费，一些地方水文部门之间可能会因争夺水文资料和市场而重复建设，不仅损害水文部门内部利益，还会使整个水文行业出现无序竞争局面。另一方面，水文基础建设和设施设备运行维护完全依赖地方政府财政投入，容易给基层政府带来较大财政负担，尤其是经济社会发展落后地区，由于经费投入不足，容易造成水文基础设施薄弱、监测能力不足、服务水平较低，影响水文现代化建设的整体推进。此外，在属地管理模式下，水文部门承担的任务往往与保证任务完成的人、财、物脱节，不利于水文业务建设和干部队伍的稳定，不易适应水文工作专业性强、站网布局高度分散、情报资料传递要求高度集中、技术规定严格统一的特点。
2.3 双重管理模式
水文双重管理能够兼顾垂直管理和属地管理两种模式的优势，为弥补两者的不足提供了三个可能：一是各级水文部门可以直接参与地方经济活动，及时准确了解地方政府的决策、工作部署，主动对接政府有关部门需求，充分发挥水文为地方经济社会发展服务的功能，提高水文工作的社会地位，更好服务地方经济社会发展。二是有助于水文部门参与地方防汛抗旱、水资源管理、水土保持等各种涉水事务，并有针对性做好防汛抗旱、水资源管理、水生态文明建设等方面的支撑，扩大水文服务领域和范围，拓展水文发展空间。三是可以调动各级地方政府发展水文事业的积极性，改善地方财政对水文经费的投入，促进地方水文事业发展。
据调研了解，我国水文双重管理模式依然面临一些问题与挑战，一是水文机构规格偏低，一些地方会议和活动无法参加，容易造成水文与地方经济社会发展脱节，且水文部门很难被地方政府各部门平等对待。二是“双计划、双财政”投入体制尚未形成，地方政府水文经费投入普遍偏低，部分地方政府至今未将水文事业所需经费列入财政预算，且缺乏明确的政策支持。三是县级水文中心不具备独立法人资格，不能在地方财政和银行开设账户，导致地方水文经费投入不能直接拨付到县级水文中心。四是事业编制不足，在水文站网数量规模不断扩张、水文业务大幅增加的同时，水文系统人员编制规模不增反降，导致人员不足问题愈加凸显，已经成为制约水文事业发展的重要瓶颈。
2.4 流域管理模式
不同于按行政区域设立水文管理机构，流域管理模式遵循水资源自然水文特征，将流域当作一个不可分割的整体来看待，以系统学的观点充分认识流域内部各子系统之间以及与外部环境要素之间相互依存又相互冲突的关系，有利于流域水文工作统筹开展。在水文监测、洪水预报等方面优势较为突出。
但流域管理模式在一定程度上割裂了水文行业与地方政府之间的联系，削弱了水文部门参与地方政府防洪抗旱和水利建设的功能，使得地方政府需要水文与水文服务政府之间出现了“两难”。同时，由于一些地市级水文机构如按流域水系进行设置，容易导致一个地市级水文机构负责多个地市的水文工作，出现“一对多”的局面，水文服务的时效性、力度等都将受到限制，使得地方水文服务难以满足地方经济社会发展需求。
3 水文体制改革趋势研判与对策建议
本文紧跟国家机构改革相关政策要求和地方改革实践，结合水文管理典型模式间的对比分析，认为将水文行政职能纳入省级水利部门的内设机构职责范畴，同时通过设置直属省级水文机构，加强垂直管理、实施以垂直管理为主的双重管理，符合我国水文工作实际和经济社会发展规律，已经逐渐成为水文体制改革实践的大趋势。随着水文服务范围拓展和水文业务链条延伸，水文在地方经济社会发展中的作用将日益凸显，进一步深化以垂直管理为主的双重管理体制可能会是未来水文体制改革工作的重心之一。因此，本文认为可以从以下三个方面探索水文管理体制改革展方向。
一是人员编制方面，可借鉴气象部门做法，争取省有关部门和地方政府同意，在市县水文机构配备一定数量的地方编制人员，并加强干部队伍的垂直管理，完善省水文机构的考核监管机制；可借鉴辽宁水文系统做法，恢复水文勘测工序列，招聘当地户籍的大专、职业技术院校和技工学校毕业生，以干部（全日制大专）或工人身份将编制固定下来，建立不同层次的人才队伍，有效配置人力资源，提升基层水文工作队伍的综合素质及稳定性，完善人才队伍结构和梯次。
二是制度建设方面，未设置水文机构的地市、县（市、区）应尽快成立水文机构，加强政策上的沟通协调，争取将省市县水文机构规格上调为同级政府序列单位规格（尤其是市县两级），使之与地方工作相协调、相适应。在省级层面出台有关政策文件，争取省编办、省财政、省水利厅等相关部门支持，积极落实“县级以上人民政府将水文事业纳入本级国民经济和社会发展规划，所需经费纳入本级财政预算”的有关政策；探索县级水文机构开设独立账户，推进县级水文机构规范化建立，密切水文与地方联系，更好发挥水文服务优势。
三是经费投入方面，争取省财政支持，强化水文行业管理，充分利用事业单位改革机遇，由省政府出台指导性文件，明确将水文事业所需经费按比例纳入本级财政预算，按所在地人均标准足额划拨事业经费，形成稳定持续的投入机制；争取地市级专项经费，将防汛抗旱、水资源管理中涉水文项目纳入地方财政预算，建立稳定长效的地方经费投入机制；大力推进基层服务体系建设，在县级财政上落实水文经费投入渠道。
4 结语
我国已进入深化水文管理体制改革和机制创新的关键期，及时研究探讨水文体制改革实践与典型管理模式，剖析水文行业发展趋势并提出有关对策建议，对进一步深化和破解水文管理体制改革瓶颈具有现实意义。本文从国家政策和地方实践两个层面梳理了我国水文体制改革相关政策要求，分析了我国水文管理的典型模式，研究认为以垂直管理为主的双重管理改革符合我国水文体制改革方向和要求，未来进一步深化水文体制改革可以优先从人员编制、制度建设和经费投入等方面进行突破。
来源：水利发展研究，2025（3） 作者：杨研 关思思 孙婧 张目瞻 任领志
