0 引言
党的二十届三中全会是在以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期举行的一次十分重要的会议。全会重点研究进一步全面深化改革、推进中国式现代化问题,对以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业具有重大而深远的意义。水利部系统梳理,全面承接全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》(以下简称《决定》)涉及水利领域的改革任务,印发《落实进一步全面深化改革水利任务实施方案》,强调要深化水利投融资领域改革。水利基础设施建设任务重、资金需求大、筹资压力重,要以更强决心、更大力度、更高水平推进水利投融资改革,有力支撑水利高质量发展。
1 当前水利投融资改革的现状与形势
近年来,各级水利部门认真落实党中央、国务院决策部署,全力加快水利基础设施建设,水利基础设施建设投资规模持续扩大。2023年全国水利基础设施建设规模、强度、投资、吸引金融和社会资本等均创最高纪录,全年完成水利建设投资11996亿元。各地积极研究出台扩大水利投融资规模、拓宽水利投融资渠道的政策,创新应用特许经营、项目融资+施工总承包(F+EPC)、设计-建设-融资-运营-移交(DBFOT)、股权合作、政府购买服务等多种模式,吸引更多市场主体投入水利项目建设,2023年累计落实地方政府专项债券、金融信贷和社会资本5451亿元,水利投资结构形成了财政、债券、信贷和社会资本共同发力的新格局。
党中央、国务院高度重视水利基础设施建设,明确把加强水利基础设施建设作为加快现代化经济体系建设的重要内容。党的二十大对我国未来一个时期的发展作出全面部署,强调要优化基础设施布局、结构、功能和系统集成,构建现代化基础设施体系?！吨谢嗣窆埠凸窬煤蜕缁岱⒄沟谑母鑫迥旯婊?035年远景目标纲要》提出加强水利基础设施建设,提升水资源优化配置和水旱灾害防御能力。2022年4月,习近平总书记在中央财经委员会第十一次会议上强调,要加强交通、能源、水利等网络型基础设施建设,要发挥政府和市场、中央和地方、国有资本和社会资本多方面作用,推动政府和社会资本合作模式规范发展、阳光运行。党的二十届三中全会审议通过的《决定》对当前和今后一段时期全面深化改革、推进中国式现代化作出了全面部署,为水利投融资改革工作提供了根本遵循和行动指南。
水利部党组围绕水利高质量发展的总体目标,提出了完善流域防洪工程体系、实施国家水网重大工程、复苏河湖生态环境、推进智慧水利建设、建立健全节水制度政策、强化体制机制法治管理“六条实施路径”。2023年5月,中共中央、国务院印发《国家水网建设规划纲要》,提出锚定“系统完备、安全可靠,集约高效、绿色智能,循环通畅、调控有序”目标要求,以联网、补网、强链为重点,扎实推进国家水网建设,加快完善国家水网主骨架和大动脉,加强区域水资源互联互通、联合调配、丰枯调剂,加快推动省市县级水网规划建设,高质量建设水网先导区,打通国家水网“最后一公里”。
水利建设迎来重大发展机遇,对创新水利投融资机制提出了新的更高要求。水利部大力推动水利投融资改革工作,2022年6月,水利部召开推进“两手发力”助力水利高质量发展工作会议,李国英部长强调要深入贯彻习近平经济思想、习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路和关于治水重要讲话指示批示精神,建构“一二三四”工作框架体系,推进水利领域“两手发力”工作。2022-2023年,水利部与中国人民银行联合召开会议,部署金融支持水利基础设施建设工作;分别与国家开发银行、中国农业发展银行、中国农业银行、中国工商银行、中国建设银行等金融机构联合印发指导意见,聚焦水利基础设施建设重点领域,从延长贷款期限、降低贷款利率、降低资本金比例等方面明确了具体的信贷优惠政策,特别是中长期贷款支持政策,国家重大水利工程的还款年限延长到45年,贷款利率下浮,资本金比例降至20%以下。
2 持续深化水利投融资改革工作的必要性和迫切性
2.1 持续深化水利投融资改革是贯彻党的二十届三中全会精神的必然要求
《决定》中多处内容与投融资工作息息相关。从整体上,强调要拓宽多元化投融资渠道,健全重大基础设施建设协调机制,健全重大水利工程建设、运行、管理机制。从渠道上,要求建立政府投资支持基础性、公益性、长远性重大项目建设长效机制,健全政府投资有效带动社会投资体制机制,更好发挥政府投资基金作用,发展耐心资本;积极发展绿色金融,加强对重大战略、重点领域、薄弱环节的优质金融服务;合理扩大地方政府专项债券支持范围,适当扩大用作资本金的领域、规模、比例。从主体上,强调要深化国资国企改革,推动国有资本和国有企业做强做优做大,增强核心功能,提升核心竞争力;进一步明晰不同类型国有企业功能定位,完善主责主业管理,明确国有资本重点投资领域和方向;推进基础设施竞争性领域向经营主体公平开放,完善民营企业参与国家重大项目建设长效机制。从保障要素上,强调要完善产权制度,推进水、能源、交通等领域价格改革,优化居民阶梯水价、电价、气价制度等。持续深化水利投融资改革是贯彻落实党的二十届三中全会精神的必然要求,是大力推动水利基础设施建设,全面推进水利高质量发展,为中国式现代化提供坚强水安全保障的根本性和决定性工作。
2.2 持续深化水利投融资改革是落实“两手发力”治水思路的根本要求
2014年3月14日,习近平总书记主持召开中央财经领导小组第五次会议,专题研究部署保障国家水安全工作并发表重要讲话,明确提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路,强调要坚持政府作用和市场机制两只手协同发力。而落实“两手发力”最根本的核心问题是大力推动水利投融资体制机制改革,既要市场在配置资源中起决定性作用,又要更好发挥政府作用。在政府端,要明晰政府支出责任,明确政府支出范围,加快研究制定中央与地方政府涉水事务支出责任清单,合理划分各级涉水事务支出责任,使事权与支出责任相匹配。在市场端,通过积极运用金融信贷资金,推动金融改革创新,推广政府与社会资本合作新机制、推进水利基础设施投资信托基金(REITs)试点工作,鼓励和引导地方水投公司充分发挥市场主体作用,积极参与水利基础设施建设,从而拓宽水利基础设施建设长期资金筹措渠道。对表对标习近平总书记“3·14”重要讲话精神,深入落实“两手发力”,从根本上要持续深化水利投融资改革,努力形成政府作用和市场作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局,提高水治理效能。
2.3 持续深化水利投融资改革是加快推动水利基础设施建设的迫切要求
改革开放以前,水利建设以高度集中的政府投资决策和单一的财政资金渠道为基础。党的十一届三中全会后,水利投资体制改变了过去依靠国家财政预算内拨款和农民投工投劳的单一模式,水利投资渠道拓宽为预算内固定资产投资、专项资金、以工代赈、银行贷款、利用外资、社会集资等多种形式,同时各项水利专项资金用于水利建设的规模不断扩大。随着国家财力的逐步增强,中央水利基本建设投资规模逐步扩大,各级财政对水利的投入大幅度增加,特别是党的十八大以来,坚持“两手发力”,充分发挥市场机制作用,用好用足专项债券、银行贷款、社会资本等各类资金发挥了重要作用。实践充分证明,水利基础设施建设取得历史性成就,靠的是水利改革发展,特别是不断深化水利投融资改革。当前和今后一段时期,推动水利高质量发展,为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供有力的水安全保障,是水利肩负的重大历史使命,要将这一重大任务落到实处,根本在于进一步全面深化水利发展改革,不断完善各方面体制机制,其中,持续推进和深化水利投融资改革是重要一环,尤显迫切。
3 持续深化水利投融资改革工作的着力点
未来较长一段时期,以国家水网建设为标志的水利基础设施建设将面临更加突出的资金供需矛盾,迫切需要多元化、多渠道筹措建设资金,在现有改革成效的基础上持续不断深化水利投融资改革工作,不断构建多元化、多层次、多渠道的水利投融资体系。
3.1 保持财政支持政策的连续性和稳定性
《决定》提出:“适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。中央财政事权原则上通过中央本级安排支出,减少委托地方代行的中央财政事权。”一方面,需要在不断改革过程中明晰中央和地方事权,对属于中央事权的防洪、灌溉、生态?；ば薷吹戎卮笏钅?积极协调相关部门,加大中央投资补助比例,逐步减少地方配套投资。另一方面,充分研判增发国债对于专项债券、金融信贷、社会资本等其他融资渠道资金的挤出效应,既要积极争取国债资金用于水利工程项目建设,又要做好应对,积极协调发展改革和财政部门,保证中央预算内和中央财政水利发展资金每年用于水利项目资金规模的稳定性。
3.2 鼓励专项债券用于重大水利工程项目资本金
《决定》提出:“合理扩大地方政府专项债券支持范围,适当扩大用作资本金的领域、规模、比例。”从目前的形势来看,专项债券仍然是水利工程建设资金的重要来源之一,虽然国债资金的使用导致专项债券用于水利资金的规模下降明显,但地方政府仍然要增强落实专项债券工作的责任感、紧迫感,加大项目储备,与有关部门加强密切沟通,不断提升水利项目申报成功率,用足用好专项债券资金。同时,研判导向,用好用活专项债券可用于符合条件的重大项目资本金的相关政策,发挥“四两拨千斤”的作用,持续形成投资拉动力。
3.3 进一步深化与水利投融资相适应的金融体制改革
《决定》提出:“加强对重大战略、重点领域、薄弱环节的优质金融服务。”金融体制改革与水利投融资改革相结合,一方面要建立健全相关体制机制;另一方面要加大改革创新力度。第一,建立“政金企”良性对接机制,搭建产融结合桥梁,组织开展“政金企”对接活动,推介重点合作项目,协调金融机构和水利企业加强合作;第二,大力推动“取水贷”“节水贷”等绿色金融实践,联合金融机构出台相关指导意见;第三,对于符合国家重大战略、国债重点支持领域的水利建设项目,协调相关政策性、商业性金融实体,建立中长期金融信贷自动和长效匹配机制,简化相关流程,缩短批贷时间等;第四,积极探索金融信贷由项目视角向主体视角转变,对现金流充分、负债率低、信用好的主体在充分考察、客观评估的前提下,进行整体授信,在批准额度内,相关主体可以随时提供前期工作已成熟的水利项目用于申报贷款,经审查后快速获批;第五,针对水利工程建设周期长、工程复杂、完工时间不确定性强的特点,对于有充分客观理由未按照建设周期完工的水利建设项目实行延长宽限期等优惠政策。
3.4 推动地方水投公司做强做优做大
《决定》提出:“深化国资国企改革,推动国有资本和国有企业做强做优做大,增强核心功能,提升核心竞争力?！彼度谧势笠堤乇鹗堑胤剿豆?应聚焦主责主业,不断提升核心能力,积极参与水利基础设施建设运营管理。第一,通过涉水企业合并重组、提升公司级别、注入优质资产、做实企业资本金等方式,增强资本实力和影响力,通过完善现代企业制度、加强财务管理和合规管理等企业内部措施,不断提升企业主体信用等级;第二,鼓励水投公司通过增资扩股、股权出让、项目合作等方式,加强与中央企业、地方国企、民营企业等合资合作,在项目融资、工程施工、运营管理、资源整合等方面构建利益共同体,打造资源整合平台;第三,鼓励各地以省级水投公司为平台,与金融机构和各类社会资本合作,发起设立省级水利产业投资基金,分区域、类型建立母子基金,带动市、县水投公司和社会资本进入水利领域,参与水利工程建设运营管理。
3.5 持续深化改革创新
《决定》提出:“拓宽多元化投融资渠道?！鄙罨度谧矢母锎葱?多渠道筹措工程建设资金对于推进水利工程建设具有非常重要的意义,下一步要持续提升水利项目收益水平,推动涉水项目综合开发,盘活存量资产,吸引社会资本参与水利基础设施建设。第一,延展水利产业链条,推行水源、水处理、供水一体化规划、一体化经营,大力开发高附加值的水资源系列产品。实行水利项目综合开发利用,拓展水利工程经营功能和生态增值功能,有条件的地区以多形态、多业态组合,建立利益联结共赢机制。鼓励水利项目加强碳资产开发和运营管理,对具有碳汇能力且符合要求的水土保持、节约用水、绿色水电、抽水蓄能等涉水项目,支持申请核证碳汇增量并进行交易。第二,开展水利价值核算,开展资产评估,通过水利基础设施投资信托基金(REITs)、特许经营、产权交易、兼并重组、资产改造升级等多种方式有效盘活存量资产。第三,探索以水安全保障导向的开发(WOD)模式,推动公益性和准公益性的水利工程项目与经营性较好的关联产业有效融合、统筹推进、整体实施,使水利项目产生的经济效益外部性内部化,不断完善公益性和准公益性水利项目建设运营管理。
来源：水利发展研究，2025（1） 作者：吴 强 李 淼 张慧萌
