0 引言
水资源短缺是世界各国共同面临的生存问题。我国被联合国列为“水资源紧缺”的国家之一，人均水资源占有量低，列在世界的121位。同时，我国水资源利用率低，单位国民生产总值(GDP)用水量是美国的8倍、德国的11倍。
习近平总书记站在中华民族永续发展的战略高度提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，把节水摆在首要位置。近年来，国家从顶层设计入手加强节水立法工作、实施节水行动方案和建设节水型社会来加强水资源管理，其中包括推进节水认证工作。2024年2月，国务院常务会议审议通过的《节约用水条例》明确提出“国家鼓励对节水产品实施质量认证”和“开展节水咨询、设计、检测、计量、技术改造、运行管理、产品认证等服务”?！叭现ぁ笔状伪恍慈胨幸捣ü嫘晕募?，节水产品质量认证迈入法治化阶段。
为应对日益紧张的水资源形势，澳大利亚、新加坡、法国和美国等国家相继开展了节水产品认证，以减少水资源的浪费和提高水利用率。其中，2004年美国环境保护署（EPA）发起的“Watersense认证计划”经过20多年的发展，已经成为国际影响力最大的节水认证制度。2002年，我国早于国际率先启动了便器、水嘴、淋浴器等卫生洁具，农业节水和农村供水产品的节水产品认证，但由于分散的认证体系削弱了我国节水认证的权威性、影响力和实施成效。
本文梳理了美国节水认证的发展概况，归纳了其实施依据和组织体系，以及从直接节水、间接节电减排和节省开支等维度统计对比了美国节水认证工作历年的成效。在此基础上，总结提炼了美国节水认证对我国节水管理的启示。
1 美国节水认证发展概况
1.1 认证计划的发起
EPA根据40个州的水资源管理人员统计，美国未来几年将出现局部、全州或区域性的水资源短缺。为化解美国水资源短缺问题，改变居民、办公场所用水习惯，2004年1月1日，EPA组织召开了全美范围内节水利益相关方的会议，发起了一个全国性、基于市场的自愿性认证计划，推广节水产品认证用以改变制造商、政府部门、消费者和技术研发全链条的节水伦理。2006年6月，EPA宣布正式启动“Watersense认证计划”，旨在提高公民节水意识，降低全社会用水成本和减少温室气体排放。“Watersense认证计划”的原则是经过认证的产品节水率比常规产品高20%，且性能不打折扣。
1.2 认证计划的发展
“Watersense认证计划”的发展基本可以分为培育阶段和迅猛发展阶段。2006—2008年是“Watersense认证计划”的培育阶段，EPA组织利益相关方着力制定美国节水认证制度性文件（certification systems）和节水认证技术文件（technical specifications），并与专业设计机构、认证机构、制造商、用户和政府部门等建立合作伙伴关系?！癢atersense认证计划”培育阶段经过认证的产品数量还不足以产生令人欣喜的节水效果和社会影响力。2009年，“Watersense认证计划”年节水超过1.363亿t、节电49亿kW·h、减少170万t温室气体排放，以及降低2.67亿美元的水费和污水处理费，社会效益显著，展现了迅猛发展的势头，被看作是美国节水认证计划的里程碑。EPA公布的“Watersense认证计划”2006—2023年年度成果报告显示，自2009年起，“Watersense认证计划”产生的节水量、节电量等指标均呈现指数到直线增长的转变，展现了十分迅猛的发展势头。2023年，“Watersense认证计划”年度节水45.42t，年度节电9970亿kW·h，减少3.79亿t温室气体排放，综合节约水费和污水处理费用2070亿美元，认证的产品达45938个。
“Watersense认证计划”已经成为与美国“能源之星计划”（Energy Star）一样知名的认证制度，经多次修订，“Watersense认证计划”制度文件已经升级为2.1版（2016年版）。
1.3 认证计划的评估
为了跟踪评估“Watersense认证计划”带来的效益和认证制度的运行状况，确保评估活动的规范性、一致性和科学性，2018年EPA专门制定了《“Watersense认证计划”年度成果评估和推算方法》（现有效版本为2020年版）。EPA每年按照《Watersense认证计划年度成果评估和推算方法》收集贴有“Watersense标签”的产品数据，并将数据汇总输入“国家节水（NWS）模型”，统计节水认证的产品数量，评估节水认证对市场的影响，计算年度节水量，并基于年度节水数据推算年度节约的电力能源、减排的温室气体和降低污水处理费而节省的开支等数据，向社会公开。通过评估，EPA监视“Watersense认证计划”的实施效果和跟踪节水技术的适用性，并持续改进节水认证标准。
2 美国节水认证的实施依据和组织体系
2.1 美国节水认证的法律依据
美国联邦法案第48卷联邦采购法案体系，第1章联邦采购法，第23部分环境、可持续采购和材料安全，规定使用符合EPA“Watersense认证计划”的用水效率和性能的节水产品。2018年，美国发布的《美国水基础设施法案》“Watersense认证计划”将作为其一部分，进一步明确了“Watersense认证计划”的法律地位。
2.2 美国节水认证的制度体系
EPA根据法律法规授权职责建立、完善“Watersense认证计划”，制定的一系列文件构成了美国节水认证的制度体系。美国节水认证制度体系分4个层级，顶层是EPA开展节水认证的法律法规，第二层是EPA在实施节水认证过程中关于认证机构、认可机构的注册管理、节水认证标志管理、EPA与相关部门采信节水认证管理（如取得节水建筑为开发商获得行政许可提供支撑）等政策类文件，第三层用于规范认证机构、认可机构对生产企业、具体产品实施认证以及开展认可遵循的规则和程序类文件，第四层是对具体产品、建筑、住宅等节水效率的标准技术规范。
2.3 美国节水认证的实施组织体系
根据法律授权，EPA负责“Watersense认证计划”制度的建设和维护?！癢atersense认证计划”的实施组织体系按职责分为4个方面，从左到右分别是行业主管部门、制造商、认证机构、认可机构。
EPA是“Watersense认证计划”制度的所有者，其职责包括依据国际标准《认可机构要求》（ISO/IEC17011）对认可机构实施注册管理，EPA对获得认可的认证机构实施注册管理，发布经认证的产品目录，以及以“观察员”身份监督认可机构、认证机构和获证企业。
认可机构的主要职责是依据国际标准《产品、过程和服务认证机构要求》（ISO/IEC17065）对认证机构的能力进行评价，确保认证机构符合EPA节水认证的管理要求?！癢atersense认证计划”内的认可机构接受EPA的注册管理和监督。
认证机构的主要职责是依据EPA发布的产品技术规范对企业申请认证的产品进行检验检测和企业生产能力的检查，授权符合“Watersense认证计划”的企业使用“Watersense标签”。“Watersense认证计划”内的认证机构接受EPA及经EPA注册的认可机构的监督管理。制造商的职责是按照“Watersense认证计划”确保产品符合节水效率和基本性能，自愿向经EPA注册的认证机构申请节水认证，按照EPA的要求使用“Watersense标签”。制造商接受EPA、为其认证的认证机构和相应认可机构的监督。
“Watersense认证计划”是开放的认证制度，全球任何符合国际标准和EPA注册管理条件的认可机构、认证机构以及认证中利用的检测机构均可申请注册成为“Watersense认证计划”的合作伙伴。
2.4 美国节水认证的标签
根据具体的使用条件，EPA规定了“Watersense标签”使用要求，“Watersense标签”的样式、使用要求具体如表1所列。
3 美国节水认证的实施成效
EPA认为使用获得节水认证的产品，“Watersense认证计划”的成效不仅仅是节水，也包括间接节约用电和降低对环境的破坏，以及因节约用水和减少污水处理等节省的开支。
EPA依据《Watersense认证计划年度成果评估和推算方法》每年评估年度节水、节电、温室气体减排，以及节约的水费和污水处理费用数据，向社会公开展示美国实施节水认证取得的成效。
3.1 节水量和认证产品数量
可以看出，2009—2015年间年度节水量和认证产品数量呈现指数增长，2015—2023年整体近似呈现直线增长趋势。图中实线表示历年获证产品的数据，虚线表示历年节水量的数据。
“Watersense认证计划”实施18年以来，EPA评估的节水总量达392.3亿t，能够满足美国所有家庭11个月的用水量。
3.2 温室气体减排和能源节约
节电量和温室气体减排量的变化趋势与图3中节水量和认证产品数量的趋势类似，2015年前呈现指数增长，2015年后整体近似直线增长。
3.3 减少的开支
EPA根据NWS模型推算因节约用水、污水处理投入节省的开支，依据美国能源信息署提供的能源平均成本计算各种类型的热水加热装置因减少能源消耗而节省的成本。图5给出了EPA自2009年以来的历年因使用获得节水认证产品而带来的经济效益。
4 对我国节水管理的启示
2004年以来，EPA坚持20年在美国国家层面推广节水认证，“Watersense认证计划”由最初的灌溉产品的“节水认证”发展到生活器具节水认证、建筑设施节水认证，以及酒店节水挑战，改变着美国政府、消费者、制造商的节水理念，在节水、能源消耗、生态环保等方面取得了显著成效，对我国节水管理提供了有益启示。
4.1 达成推广统一节水认证的共识
相比于美国国家层面统一的节水认证，我国水利、质检、轻工等行业的认证机构纷纷开展了农业灌溉和建筑领域设施设备的节水产品认证、城镇生活领域卫生器具的节水产品认证、电器领域家用电器的节水产品认证，认证规则要求、标志、标识不统一，难以形成辨识度高、公信力强的“节水认证制度”。此外，我国节水认证仍停留在对“常规产品”进行认证的层面，量大面广的农业灌溉设施、建筑、住宅、酒店的节水认证没有开展，需要建立规则统一、标志统一、目录统一的国家节水认证制度。
4.2 建立现代化节水认证体系
《节约用水条例》明确提出国家鼓励开展节水产品质量认证，为我国开展节水认证奠定了充分的法律依据。我国推广节水认证可以借鉴美国节水认证的成功经验，构建先进的、国际的、开放的和自评估修正的节水认证制度体系。标准技术方面，在不牺牲产品质量和使用效果的前提下，节水指标参数明显处于领先水平；国际化方面，参照国际标准组织发布的认证认可标准建立国家统一的节水认证认可体系文件，为国际互认和国际合作交流奠定基??；开放性方面，合法合规、符合专业能力的认证机构、认可机构均享有无差别加入节水认证制度体系的权利；自评估方面，科学、合理、规范的制度评估是促进节水认证制度提升公信力、自我完善的有效机制。
4.3 强化节水标准的引领
习近平总书记指出，“标准决定质量，有什么样的标准就有什么样的质量，只有高标准才有高质量”。美国节水认证把在现有节水效率的基础上提高20%且不降低用户体验的标准作为“Watersense认证计划”的产品技术指标，采用检测和认证的手段验证产品符合“Watersense认证计划”要求的节水效率和基本性能。产品的制造商经证实达到了“Watersense认证计划”标准要求，是其成为EPA的合作伙伴和被利益相关方采购的条件。我国建立了较为完善的节水标准体系，现行有效的节水类国家标准58项、行业标准34项，水效相关的国家标准19项，涉及产品节水评价、节水型园区评价、节水型企业评价以及节水管理。其中，节水型企业评价类国家标准有42项，覆盖我国电力、建材、食品、冶金、造纸、纺织等众多行业。但其应用执行力度还不强，在节水管理中的引领作用尚未完全体现。现有节水标准聚焦管理指标，规定了企业要达到的指标要求，但没有提供如何实现的技术依据或手段，标准体系缺少检测和认证等推动标准落地实施的方式。
4.4 实施互信的节水认证目录管理
为了确?！癢atersense认证计划”的实施效果，EPA动态维护经过美国节水认证的产品目录或节水建筑开发商名录，在EPA、涉水产品的制造商及零售商、住宅建筑商、灌溉用户和公用事业单位等建立的广泛而紧密的合作伙伴关系下，共同推动获得“Watersense认证计划”的产品、建筑开发商被优先选用。比如，美国土地管理部门为EPA公布的节水认证目录内的节水建筑开发商优先给予使用土地的授权或许可。国家发布统一的节水认证目录，权威性和公信力要优于认证机构认证目录，更容易被社会大众接受。2024年7月，国家发展改革委、水利部、工业和信息化部等部门联合印发《关于加快发展节水产业的指导意见》，明确提出制定国家节水产品认证目录并纳入绿色产品认证与标识体系。从国家层面发布统一的“节水认证目录”是节水产业发展的需要，也是凝聚现有多种节水产品认证效能的措施。
5 结语
美国节水认证的实践证明，开展国家层面的节水认证对于?；に试?、减少温室气体排放、提高水利用效率，以及增强全社会的节水意识等方面有着重要的作用?！癢atersense认证计划”的成功，在于EPA作为美国节水认证的发起者、组织者和维护者，一是展现出了强有力的主导性和持之以恒的韧性；二是丰富了节水认证的内容，由个体产品节水认证拓展到了园区、酒店、建筑等综合体的更宽泛节水认证；三是建立了定期评估机制，构建了符合国际惯例和持续自我完善的现代化节水认证体系。在《节约用水条例》鼓励开展节水产品质量认证和大力发展节水产业要求建立国家节水产品认证目录的背景下，研究分析和学习借鉴美国的节水认证经验，有助于更深入地理解节水认证的新内涵和更合理地构建符合我国国情的节水认证体系。
来源：水利发展研究，网络首发论文 作者：刘行刚 张升东 晏清洪 盖红星
