中国特色社会主义进入新时代，对经济社会发展提出了更高要求，需要进一步加强基础设施建设，补齐水利、生态环境等领域短板，为推动高质量发展提供基础保障。目前，以财政投入为主的传统融资模式难以有效满足公共基础设施建设需求，亟需加快创新投融资模式，依靠市场化途径解决资金短缺问题。适应新形势和新要求，一种以基础设施建设或资源开发为导向的复合新型发展模式，即XOD（X-Oriented Development）模式应运而生。XOD是满足不同行业或领域发展需求的开发模式统称，目前发展相对较快的有EOD、TOD、ROD等。近年来，在国家的大力支持下，EOD、TOD、ROD等模式政策频出，一系列试点项目开工实施，持续推动XOD模式从理论走向实践。
水安全保障导向的发展（Water-security-guarantee Oriented Development, WOD）模式是XOD模式在水安全领域的实践升级。目前WOD发展模式尚处于理论研究和探索阶段，相关政策较为匮乏，其应用实践面临着一体化设计要求高、项目审批程序复杂等一系列潜在制约因素，迫切需要总结借鉴EOD、TOD、ROD等XOD组成模式的政策与实践经验。本文以EOD、TOD、ROD相关政策文本为基础，应用政策工具分类理论和方法，构建三维政策文本分析模型，从政策工具视角深入理解政策文本的理论和实践逻辑，为推动WOD发展模式政策出台和实践探索提供依据。
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政策工具是将公共管理目标转换为具体行动的机制和途径的统称，在政府推动落实政策措施中起战略性导向作用。根据不同研究对象和目的，政策工具有多种分类方式。目前，应用最广泛的是根据政策对技术产生影响的级别将技术创新政策工具分为供给型、环境型和需求型。供给型是指政府对产业提供直接要素支持，从而推动产业发展；环境型是指政府通过制定一系列的政策来影响该产业发展的环境，间接影响并促进产业发展；需求型是指政府通过采购与管制等各种方式，减少市场的不确定性，从而拉动产业的发展。
（二）研究框架
1. 样本来源
由于国家层面尚无EOD、TOD、ROD等模式相关法律法规出台，为保证政策选取的代表性，基于以下原则筛选XOD政策文本：一是发文单位为党中央、国务院以及国务院直属机构；二是与XOD模式密切相关；三是以规划、通知、意见、办法等体现政府政策的文件。在此基础上通读政策文本，剔除与XOD模式相关性不足的政策，最终获取30份以EOD、TOD和ROD政策为主的XOD模式政策文本，作为政策分析样本。
2. 研究框架
以政策工具为基础构建二维或三维分析框架是政策研究的经典思路，本文基于政策工具维度、政策对象维度和政策发展阶段维度，构建起XOD模式政策的三维分析框架。
?。?）X维度：政策工具维度
根据XOD政策特征、实施过程以及对推动XOD模式的影响，将XOD政策工具分为供给型、环境型和需求型。供给型主要包括资金投入等七类，环境型主要包括目标规划等五类，需求型主要包括试点示范等三类。
（2）Y维度：政策对象维度
结合XOD模式发展内涵、实施路径和涉及的主要环节，将政策对象划分为规划审批与协调机制、关联项目筛选与捆绑、土地利用与供应、收益反哺机制、投融资模式机制、设计与指标控制，作为Y维度的分析单元。
?。?）Z维度：政策发展阶段维度
基于XOD模式发展过程中政策的特点以及相关具体模式的提出时间，将XOD模式政策发展划分为萌芽阶段（2015–2017年）、发展阶段（2018–2020年）、推进阶段（2021年至今），作为Z维度分析单元，研究政策的发展轨迹和重点。
3. 政策文本编码
运用Nvivo软件按照“政策编号-章节序列-条款序列”的编码规则对筛选出的30份政策文件进行编码处理。为保证编码的准确性，进行同时、交叉编码，通过充分讨论确保编码的一致性，最终形成859个政策分析单元编码。
二、基于三维分析框架的XOD模式政策分析
在完成政策文本编码的基础上，按照政策工具、政策对象、政策发展阶段三个维度进行归纳汇总，以此为依据对XOD模式政策进行分析和讨论。
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从表4可知，三种政策工具中，环境型最多，占总体比例的47.50%?；肪承椭?，制度标准（237个节点）和目标规划（125个节点）使用频率位列前二，二者的使用在于建立健全环境治理?；ぜ肮斓澜煌ǖ墓芾硖逑担魅方ㄉ栌敕⒄沟木咛迥勘旰吐肪?，提高决策的科学性，二者较高的使用频率也反映出国家较为强烈的EOD、TOD模式实施意愿。供给型次之，占总体比例的34.34%，其中又以开展活动（79个节点）、基础建设（52个节点）使用频率最高，表现为国家构建生态及交通规划项目，为EOD、TOD模式顺利实施提供配套基础设施保障，凝聚社会及企业各方力量确保治理管理目标顺利实现。需求型最少，占总体比例的18.16%，其中试点示范、政府支持和公私合作等工具使用较为均匀，国家通过为环境治理?；ぜ俺鞘薪煌ńㄉ璺⒄固峁┫嘤Φ慕饩龇桨?，推进试点示范，积累和推广典型经验，吸引社会资本参与。
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从政策对象维度来看，设计与指标控制数量最多，占总体比例的40.16%，规划、审批及协调机制次之，占总体比例的32.60%，反映出在推动XOD模式实施过程中，国家逐步完善XOD模式相应的项目边界、建设内容、财务自平衡能力等方案设计与指标控制，建立健全XOD模式的规划编制、项目审批以及相应的多方协调机制，保证XOD模式顺利实施。其次，投融资模式机制占总体比例为11.18%，反映出国家致力于构建科学合理的投融资机制，破解公益性及准公益性项目融资能力差的难题。关联项目筛选与捆绑、土地供应与利用、收益反哺机制等占总体比例的16.07%，三者分别决定了项目边界、土地需求以及项目收益平衡，是XOD模式能否顺利推进的重要影响因素，三者较低的占比也表明了政策文本存在不均衡的问题。
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从发展阶段维度看，萌芽阶段政策工具数量为184个，占总体比例的21.42%，此阶段出台了生态环境保护规划和城市轨道沿线地区规划导则等3份政策文件，酝酿开展EOD、TOD等模式。发展阶段政策工具数量为238个，占总体比例的27.71%，《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》正式提出探索开展生态环境导向的城市开发（EOD）模式，相关资金支持、模式创新等方面政策陆续出台，为XOD模式的推广奠定了基础。推进阶段政策工具数量为437个，占总体比例的50.87%。2021年出台的《关于同意开展生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》，标志着EOD模式由理论走向实践，此后陆续出台资金管理、金融支持、规划与土地政策指引等一系列配套政策，XOD模式相关政策体系不断完善，实践基础进一步巩固。
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政策工具-发展阶段交叉维度分析结果表明，在不同的发展阶段，环境型和供给型政策工具使用频率均较高，而需求型政策工具严重缺失。政策目标的顺利实现需要各类政策工具均衡使用、协同发力，结构失衡的政策工具不利于政策的推进落实。同时各阶段政策工具的使用未能有效契合XOD模式组织实施特点。XOD模式旨在推动公益性和准公益性项目与经营性较好关联产业有效融合，提升项目融资能力，这就要求充分发挥政府、金融机构和市场主体作用，而各阶段对应的公私合作（5.01%）和金融支持（1.98%）政策工具的使用频率极低。目前，各地在开展EOD、TOD等项目时，普遍遇到项目融合不足、一体化实施不达标，金融信贷审批周期长、授信额度不足的问题，政策工具的结构性失衡也可能是造成这些问题的原因之一。
政策对象-发展阶段交叉维度分析结果表明，随着XOD模式的发展，各政策对象逐渐完善。关联项目筛选与捆绑、收益反哺机制等在政策文件中从无到有，表明在对XOD模式认识和理解逐步加深的基础上，国家进一步完善相关制度，确保总体目标的实现。设计与指标控制，规划、审批及协调机制等逐步完善，并探索出较为成熟的模式，TOD领域将该理念纳入不同层级规划体系中，成立以政府部门和建设主体为主的领导小组，负责统筹开发过程、协调利益主体，并在审批流程上给予优先权；EOD领域则在政策中明确项目组织主体为地方人民政府或园区管委会，通过项目核准或备案方式完成立项工作，在依法合规的前提下，极大的便利了项目统筹推动和审批实施。不可否认的是，随着XOD模式的发展，土地供应与利用政策文本虽然不断完善，由萌芽阶段的4个节点发展到推进阶段的42个节点，但在具体项目实施过程中仍存在着土地一二级联动开发困难、土地开发收益不能直接支付给项目公司等问题，导致XOD模式项目回报机制设计存在难点、自平衡难以实现。
政策工具-政策对象交叉维度分析结果表明，资金投入、金融支持、税收优惠和公私合作政策工具主要分布在投融资模式机制。考核评价、目标规划、法规管理、制度标准和政府支持政策工具主要分布于规划、审批及协调机制。基础建设、信息支持等政策工具则主要分布在设计与指标控制。这说明国家致力于通过政府、金融、社会资本等形成多元化多层次投融资机制，以法律法规、制度标准等明晰XOD模式的设计、实施规范。
根据单维度和三维框架分析结果可知，我国XOD模式政策工具的使用呈现出不均衡的问题?；肪承秃凸└驼吖ぞ哒急瘸?0%，而需求型政策工具则未获得足够重视。生态环境、城市交通建设发展已呈现出向政府、市场、社会等多主体参与方式转变，但目前政策工具类型仍以政府为主，市场和社会主体作用未充分发挥。政策对象分布不均，未与XOD模式特点及需求相对应。结构失衡的政策工具不利于政策目标的实现。
三、结论与启示
（一）研究结论
本文通过建立XOD模式政策三维分析框架，采用内容分析法对国家出台的XOD模式相关政策进行量化分析，主要研究结论如下：
生态环境、交通等基础设施领域建设正在朝着XOD模式方向发展；
XOD模式相关政策在不同维度中均存在结构性失衡。
（二）启示
WOD发展模式作为XOD模式在水安全领域的实践升级，可借鉴EOD、TOD等政策实践经验，总结优势和不足，持续推动WOD发展模式实践应用。
强化顶层设计，构建推动WOD发展模式实践应用的四梁八柱；
优化项目审批机制，确保WOD模式顺利实施；
加强项目谋划设计，有效解决关键制约因素。
