水利工程数量庞大、类型多样、功能各异，但大多可以归为国家水网的组成部分。水网与交通网、能源网、通信网等并称为现代社会四大基础设施网络，在专业垄断性、公共属性、网络特性等方面存在共性，但又有其特殊性。具体来说：一是输送对象较为特殊。国家水网输送的是水流，相较其他基础设施输送的交通工具、能源、信号来说，具有时空多变性、利害两重性、用途多样性等特点，增加了运行管理的难度。二是结构更为复杂。在工程实体上，国家水网由河湖水系、输配水通道、调蓄枢纽等主要元素有机融合，构成“纲、目、结”一体的网络系统；不同于其他基础设施网络完全由人工建成，水网具有明显的自然-人工二元结构特征。三是功能更为多样。现阶段，水网已经具备了自然、经济、社会、生态、环境、文化等六重属性，发挥着水资源供给、行洪排涝、物质输移、能量供给、运输通道、生态产出、环境服务、文化孕育等八项主要功能。这些功能既有公益性的，也有经营性的，在工程上具有不可分割性。四是建设运行主体更为多元。目前，我国铁路网、油气干线管网、电网、通信网络等大都由一家或几家大型企业负责组织建设和运营，而水网工程建设运行主体包括各级水利部门、项目法人、水投公司、水管单位等，管理主体众多，行政垄断、地域垄断色彩较重。
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正是由于水网具有上述特点，使其自然垄断环节和市场竞争环节的划分更为复杂。例如，因水网功能的多样性、工程上的不可分割性决定了建管难以分开（网络建设和运营）、主辅难以分离（防洪、供水、抗旱等），水网工程的建设主体通常也是运营主体，水网工程运营主体既要承担公益性任务，又要兼顾经营性任务。立足于水网特点，着眼于国家水网建设全局，可以从产业和项目两个维度提出水利行业自然垄断环节和市场竞争环节的分类标准。
从产业维度，水利行业上游的材料、设备供应，中游的工程设计、施工，属于市场竞争环节，目前市场竞争比较充分。中游的工程投资、组织建设和下游的工程运营维护，涉及的主体主要包括各级水利部门、水投公司、民营企业等，依据能够通过市场机制有效运作来判断其是属于自然垄断环节，还是竞争性环节。防洪除涝、水土保持、水资源?；さ裙嫘允乱凳粲谧匀宦⒍匣方冢辉此┯?、城乡供水、水力发电、节水、再生水利用等产业在一定条件下（项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报）属于竞争性环节。
从项目维度，主要依据项目重要性、投资规模、功能、盈利能力等来判断其是属于自然垄断环节，还是竞争性环节。从项目重要性来说，在水网中发挥重要作用的项目应划分为自然垄断环节，如重大引调排水工程、大江大河干流堤防、控制性调蓄工程和重点水源工程等。从功能上来说，公益性水利项目和收益能力较低的准公益性水利项目应划分为自然垄断环节。从投资规模来说，投资金额巨大、社会资本难以消化的项目应划分为自然垄断环节。从盈利能力来看，项目经营收入难以覆盖建设投资和运营成本或投资回报达不到社会资本预期的项目应划分为自然垄断环节。反之，则为市场竞争环节。
对于一个具体项目而言，往往既有公益性功能，又具有经营性功能，不仅需要从产业维度来考察，还要从项目维度来进一步判断，才能对其分类进行准确划分。
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从近期来看，要建立健全水利投入责任机制，完善中央政府、地方各级政府以及项目法人在水利工程建设中的相关财政事权和支出责任划分；建立事权清晰、责权一致、各负其责、协同推进的投融资机制以及建设和运行管理体制，按照相关规划和中央地方支出责任落实水利工程建设资金，在投融资、建设、运营各个环节充分发挥市场机制作用。
从长远来看，要构建有利于水网良性运营的体制机制。国家水网主要由国家骨干网和省市县水网组成。在国家骨干水网层面，实现了以南水北调工程为代表的干线水网独立建设运营。在省市县水网层面，很多地方已经组建了水投公司，统一建设管理水网工程。但是，从整体上看，水利工程互联互通和协同融合不够。要落实“联网、补网、强链”的要求，做大做强水网运营实体，推进国家骨干水网的独立运营，加大省市县水网的互联互通和整体运行；对于属于市场竞争环节的，要培育多元化市场主体，健全价格动态调整机制，推动形成市场主体有效竞争的格局。
三、推进水利行业分类改革的举措
按照自然垄断环节与竞争性环节分类改革的要求，结合水利实际，提出水利行业分类改革的举措。
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（三）推进水网竞争性环节市场化改革；
（四）加强水网企业的政府监管；
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四、有关对策和建议
围绕上述改革举措，提出有关对策建议，保障改革顺利实施。
（一）完善水利相关法律法规；
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（三）完善水网建设运行标准体系；
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